20 Jahre nach dem INF-Vertrag

Rüstungskontrolle ohne Zukunft?

von Otfried Nassauer

Inhaltsverzeichnis:

3.1. Konventionelle Rüstungskontrolle in Europa

Eine erste Möglichkeit wäre es, das KSE-Regime neu zu beleben. Als Ausgangspunkt können die Gespräche über die russische Forderung nach einer raschen Ratifizierung des KSE-2-Vertrages durch die NATO-Staaten fungieren. Russland weist zurecht darauf hin, dass der Westen in einer gewissen Bringschuld ist, weil er dieses Abkommen acht Jahre nach Unterzeichnung noch immer nicht ratifiziert hat. Russland hatte sich in den Istanbuler Verpflichtungen zwar bereit erklärt, seine Truppen aus Moldawien und Georgien vollständig abzuziehen, nie aber dem zeitlichen Junktim zwischen diesem Abzug und dem Beginn der westlichen Ratifizierung zugestimmt, das die NATO-Staaten in Reaktion auf und als Protest gegen den 2. Tschetschenienkrieg in Florenz im Mai 2000 einseitig nachgeschoben hatten. Dieses Problem ist lösbar. Mit Georgien hat Russland eine zeitlich begrenzte bilaterale Stationierungsvereinbarung getroffen; die Wachmannschaft für das russische Depot in Moldawien ist unter militärischen Gesichtspunkten nicht signifikant.

Hinzu kommt ein zweiter Gesichtspunkt: Russland fordert zurecht, dass alle NATO-Staaten dem KSE-Regime beitreten sollen. Die baltischen Republiken und die Slowakei können bislang dem Regime nicht beitreten, da der ursprüngliche KSE-Vertrag keine Beitrittsklausel für neue Mitglieder enthält und der AKSE-Vertrag, der nunmehr eine solche enthält, noch nicht in Kraft getreten ist. Auch dieses Problem sollte mit dem erforderlichen politischen Willen lösbar sein. Die Ratifizierung des AKSE-Vertrages sollte also rasch wie möglich vorangetrieben werden. Eine frühzeitige Ratifizierung durch NATO-Staaten, die bislang nicht Mitglied des KSE-Regimes sind, wäre zudem ein positives Signal an Russland.

Darüber hinaus besteht die Chance, auf einen neuen dritten KSE-Vertrag hinzuarbeiten. Ein solcher Vertrag ist nicht nur sinnvoll, sondern auch überfällig. Er wäre zudem ein starkes politisches Signal zugunsten eines effizienten rüstungskontrollpolitischen Multilateralismus im Kontext europäischer Sicherheit. Ein solcher Vorstoß würde der politischen Vertrauensbildung in Europa in ähnlicher Weise dienen wie die bisherigen KSE-Verträge. Die KSE-1-Verträge regelten das konventionelle Kräfteverhältnis in Europa gegen Ende des Kalten Krieges und für die Zeit nach der deutschen Vereinigung. Mit dem AKSE-Vertrag sollte russischen Befürchtungen entgegengewirkt werden, die erste NATO-Osterweiterung um Mitglieder des aufgelösten Warschauer Vertrages führe zu veränderten Kräfteverhältnissen und größerer Unsicherheit an den Aussengrenzen Russlands und anderer GUS-Staaten. Besondere Bedeutung kam aus westlicher Sicht zudem den Flankenregeln und aus russischer Sicht den Verstärkungsregeln zu. Beide zeigten das Bemühen, durch eine Begrenzung des erlaubten militärischen Aufwuchses in volatilen Regionen das gegenseitige Vertrauen und die Stabilität zu vergrößern. Eine Anpassung des KSE-Regimes an die zweite NATO-Osterweiterung, in deren Kontext erstmals auch ehemalige Sowjetrepubliken der NATO beitraten, ist bislang unterblieben. Diese Aufgabe anzugehen, ist von hoher sicherheitspolitischer und vertrauensbildender Wirkung.

Ein neuer KSE-Vertrag könnte die stabilisierende und vertrauensbildende Wirkung des KSE-Regimes fortschreiben und an die mittlerweile entstandene geographische und faktische Lage nach der zweiten NATO-Osterweiterung anpassen. Folgende Fragestellungen könnten sich im Blick auf die Erarbeitung eines solchen Vertrages als hilfreich erweisen:

• Wie weit können die Obergrenzen für Mannschaften und konventionelles Großgerät in Europa weiter abgesenkt werden? Kaum ein KSE-Mitgliedstaat erreicht derzeit auch nur annähernd noch die ihm durch das KSE-Regime zugestandenen Obergrenzen. Hier besteht einerseits substantieller Anpassungsbedarf und andererseits erheblicher Verhandlungsspielraum, der durch die geplanten Transformationsprozesse der nationalen Streitkräfte der Vertragsparteien künftig eher noch größer als wieder kleiner wird.
• Um den Balkan zu stabilisieren, wurden definitorische und vertragliche Regeln entwickelt, die es erlauben würden, Waffensysteme in das KSE-Regime einzubeziehen, die von den bisherigen Kategorien des KSE-Regimes nicht erfasst werden. Können diese Definitionen und Regelungen (soweit sinnvoll) in das KSE-Regime übernommen werden, um dessen vertrauensbildende Wirkung zu stärken? Wäre ein solcher Schritt einer OSZE-weiten Vereinheitlichung der gültigen Regeln dienlich?
• Wäre es sinnvoll, das KSE-Regime für die Neutralen Staaten zu öffnen und so den "Abschied von der ursprünglichen Blocklogik" des Regimes zu verstärken? Wäre ein solcher Schritt ein sinnvolles Signal, mit dem die sicherheitspolitisch zunehmend auch gemeinsam agierenden Staaten der EU ein konstruktives Signal nach Moskau senden könnten?
• Kann das KSE-Regime darüber hinaus auf alle Mitgliedstaaten der OSZE ausgedehnt und damit für den Balkan als Instrument der Stabilisierung genutzt werden? Oder würde es damit derzeit noch überfordert?
• Wie können die Flanken- und Verstärkungsregeln des KSE-Regimes der Lage nach der zweiten NATO-Erweiterung, aber auch den veränderten sicherheitspolitischen Bedürfnissen und Interessen der Vertragsteilnehmer angepasst werden? Eine schlicht fortschreibende Übertragung der bislang gültigen Regeln ist wenig angemessen, da die NATO um etliche weitere Mitglieder angewachsen ist und einige dieser Staaten direkte Nachbarn Russlands sind.
• Wie kann die Transparenz hinsichtlich von Streitkräftestärken, -strukturen und –disloziierungen sowie im Blick auf künftige Planungen weiter verbessert werden? Wie der Informationsaustausch und ggf. die Verifikationsmöglichkeiten? Können Elemente kooperativer und präventiver Rüstungssteuerung das KSE-Regime ergänzen und stärken? Sind zusätzliche Konsultationsgremien und Institutionen für eine intensivere Kooperation sinnvoll oder gar erforderlich? Wäre es sinnvoll, den Zeitraum für den Austausch von Informationen zur Rüstungsplanung von fünf auf zehn Jahre auszudehnen?
• Und schließlich: Was müsste und kann getan werden, um die Regeln des KSE-Regimes künftig so auszugestalten, dass diese auch nach einer erneuten NATO-Erweiterung weiterhin tragfähig wären? Können daraus entstehende, neue Fragestellungen antizipiert und prophylaktisch in einem dritten KSE-Vertrag geregelt werden? Wäre eine vertragliche Verpflichtung zu erneuten Verhandlungen über das Regime im Falle einer erneuten NATO-Erweiterung hilfreich? Oder wäre es sinnvoller, das KSE-Regime in ein erweitertes gesamteuropäisches System sicherheitspolitischer Kooperation und kooperativer Rüstungssteuerung zu überführen?

Begleitend sollte darüber nachgedacht werden, ob und wie der NATO-Russland-Rat gestärkt werden kann. Zwischen der Geschichte der NATO-Erweiterungen und der des NATO-Russland-Rates gibt es eine ähnlich enge Verzahnung wie jene zwischen den NATO-Erweiterungen und der Entwicklung des KSE-Regimes. Der Rat wurde anlässlich der ersten NATO-Erweiterung als sicherheitspolitisches Konsultationsforum gegründet und anlässlich der bevorstehenden zweiten Erweiterung formal zu einem Gremium aufgewertet, in dem auch gemeinsame Entscheidungen gefällt werden könnten. Theoretisch zumindest, denn in der Praxis gilt bislang anderes: Die NATO-Staaten haben sich intern geeinigt, dass auf die Tagesordnung des NATO-Russland-Rates nur jene Themen gesetzt werden können, über die in der NATO bereits auch in der Sache Konsens herrscht. Viele Themen schaffen es wegen dieses faktischen Vetorechtes jedes einzelnen NATO-Mitgliedstaates nicht oder nur sehr spät auf die Tagesordnung. Je bedeutsamer ein Thema ist, desto wahrscheinlicher ist dies. Schon eine Änderung dieses Verfahrens könnte den NATO-Russland-Rat nicht nur deutlich attraktiver, sondern auch zu einem Gremium mit stärker vertrauensbildender Wirkung oder gar gelebten kollektiven Entscheidungen über wichtige Fragen der Zukunft europäischer Sicherheit machen.

3.2. Nukleare Rüstungskontrolle und Nichtverbreitung

Die Realisierungschancen für strengere Nichtverbreitungsregeln und für künftige Schritte nuklearer Abrüstung stehen in einem engen und unauflöslichen Zusammenhang. Nicht zuletzt die gescheiterte NVV-Überprüfungskonferenz 2005 hat demonstriert, dass auf multilateraler Ebene substantielle Fortschritte bei der Nichtverbreitung nur erreicht werden können, wenn zugleich die Bereitschaft zu und Fortschritte im Bereich weiterer nuklearer Abrüstung nachgewiesen werden können. Auf diesem "Handel" fußte schon das Zustandekommen des NVV, aber auch seine unkonditionierte und zeitlich unbegrenzte Verlängerung während der Überprüfungskonferenz 1995. Die Abschlussdokumente der Konferenzen 1995 und 2000 versuchten dies zu implementieren. Die fehlende Bereitschaft der Regierung Bush, sich an diese Zusagen der Regierung Clinton zu halten, war zumindest teilweise ursächlich für das Scheitern der Überprüfungskonferenz 2005. Zugleich haben die USA unter George W. Bush bei dem Versuch, Proliferation durch Verschärfungen im Bereich der Exportkotrolle und andere nicht vertragliche vereinbarte Maßnahmen wie die Proliferation Security Initiative zu verhindern, nur begrenzte Fortschritte erzielt und sind hinter ihren selbst gesetzten Zielen deutlich zurückgeblieben.

Im Blick auf die Überprüfungskonferenz 2010 muss, soll der NVV nicht weiter geschwächt werden, darauf hingearbeitet werden, dass sowohl im Bereich der nuklearen Abrüstung als auch im Bereich der nuklearen Nichtverbreitung konstruktive Vorschläge vorgelegt werden. Dafür sind schon jetzt Vorarbeiten möglich und nötig. Die deutsche Initiative für eine Internationalisierung der Urananreicherung und diverse Initiativen mit dem Ziel, eine internationale Versorgung von Kernkraftwerken mit Brennelementen zu initiieren, zeigen, dass bereits heute an ersten Vorschlagen gearbeitet wird. Ein Motiv hinter solchen Arbeiten ist die Befürchtung, der NVV könnte weiter geschwächt werden. Der Kern der Bemühungen liegt aber zumeist im Bereich der Stärkung der Nichtverbreitung. Wie aber kann darüber hinaus auf einen positiven Ausgang der Überprüfungskonferenz 2010 "in Sachen Abrüstung" hingearbeitet werden? Hier gibt es einen erheblichen Nachholbedarf bei der Entwicklung neuer Initiativen.

Sinnvoll wäre erstens, wenn dafür geworben würde, das "rüstungskontrollpolitische Acquis" im NVV-Bereich neu zu beleben. Die "Principles and Objectives" und die "13 Schritte" sollten wiederbelebt werden. Dazu kann es beitragen, wenn die EU frühzeitig signalisiert, dass sie sich diesen Dokumenten weiterhin verpflichtet sieht. Sie kann zudem dafür werben, dass auch andere wichtige Akteure in ähnlicher Weise Stellung nehmen. Gelänge es beispielsweise, die Staaten der Shanghai Cooperation Organization und der Neutralen und Nichtalliierten Staaten zu entsprechenden Stellungnahmen zu animieren, so hätte dies bereits ein erhebliches Gewicht. Auch eine entsprechende Positionierung des/der demokratischen PräsidentschaftsbewerberIn könnte in diese Richtung wirken. Verstärkend können auch Vorarbeiten wirken, mit denen erreicht werden könnte, dass einzelne der vereinbarten 13 Schritte beschleunigt umgesetzt werden können, sobald die politische Bereitschaft zur Wiederaufnahme der Arbeiten in diesen Bereichen besteht. Auch hier könnten die Staaten (aus) der Europäischen Union eine Vorreiterrolle übernehmen.

Etwas schwieriger dürften sich Bemühungen gestalten, konkrete Schritte zur Stärkung der nuklearen Abrüstung einzuleiten. Traditionell betrachten die Nuklearmächte dieses Thema als ihnen zustehendes Terrain, auf dem sie sich äußere Einmischung verbitten. Vorschläge von "außen", wie beispielsweise die Zukunft von START-1 und SORT geregelt werden könnten, verbieten sich deshalb weitgehend. Innovative Ideen würden jedoch von Think Tanks aus den USA voraussichtlich konstruktiv aufgenommen. Unbenommen bleibt es anderen Staaten jedoch, sich in anderer Weise konstruktiv zu äußern:

• Eine Initiative, mittels derer möglichst viele Staaten den USA und Russland ihr starkes Interesse an vertraglich vereinbarter Rüstungskontrolle bei strategischen Nuklearwaffen, deren Weiterentwicklung und weiteren nuklearen Abrüstungsschritten signalisieren, kann politisch sinnvoll sein. Gleiches gilt für den Hinweis auf potentiell konstruktive Auswirkungen hinsichtlich der Stärkung der nuklearen Nichtverbreitung und für die Zukunft des NVV.
• Auch eine multinationale politische Initiative, die die Nuklearwaffenstaaten bittet oder auffordert, ein freiwilliges, jedoch politisch verbindliches mehrjähriges Moratorium hinsichtlich der Entwicklung neuer nuklearer Waffen und Trägersysteme zu realisieren, könnte im Erfolgsfall Fortschritte bei der Stärkung der Nichtverbreitung erleichtern.
• Eine politische Stellungnahme der Europäischen Union, dass die Mitgliedstaaten sich die Europäische Verteidigungspolitik der Zukunft auch ohne Nuklearwaffen vorstellen können und eine Politik mit diesem Ziel in einem Umfeld erfolgreicher nuklearer Abrüstungspolitik deutlich leichter umzusetzen wäre, könnte als positives Signal wirken.
• Unbenommen bleibt es den europäischen NATO-Staaten, die an der nuklearen Teilhabe in der NATO partizipieren, zu signalisieren, dass sie bereit sind, auf die Möglichkeit zu verzichten, im Kriegsfall und nach Freigabe durch den US-Präsidenten amerikanische Nuklearwaffen mit eigenen Flugzeugen einzusetzen (nukleare Teilhabe). Damit würden sie verbreitete Zweifel an der Zulässigkeit dieser Praxis im Rahmen des NVV, die viele andere Vertragsstaaten hegen, beseitigen. Die Bedeutung nuklearer Waffen würde sichtbar abgeschwächt. Befürchtungen, dass Neumitglieder der NATO ebenfalls in dieses System einsteigen könnten, würde der Boden entzogen. Würden die (dafür vorgehaltenen) sub-strategischen Nuklearwaffen der USA zudem aus Europa abgezogen, so wäre jene Bedingung erfüllt, die Moskau bislang zur Vorbedingung für Gespräche über nukleare Abrüstung im Bereich der taktisch nuklearen Waffen macht. Russland müsste sich beim Wort nehmen lassen.
• Beschleunigte Arbeiten zur Umsetzung einzelner abrüstungsrelevanter Aspekte aus dem Bereich der 13 Schritte, zum Beispiel hinsichtlich des Verbotes der Produktion nuklearwaffentauglichen Spaltmaterials, können ebenfalls positiv wirken.

Auch im Bereich der nuklearen Nichtverbreitung existiert eine Vielzahl von Möglichkeiten, Schritte zur Stärkung des NVV vorzubereiten. In diesem Bereich – der nicht Gegenstand dieses Diskussionspapiers ist - bemühen sich viele westliche Regierungen um die Entwicklung potentiell produktiver und konstruktiver Vorschläge. Oft weisen diese Bemühungen allerdings ein entscheidendes Wirksamkeitshandicap auf, das Fortschritte bei der Stärkung des NVV eher behindern, denn fördern könnte. Viele der Vorschläge zur Stärkung der nuklearen Nichtverbreitungsregime entstanden im Kontext der aktueller Verdachtsfälle in Sachen Proliferation wie zum Beispiel des Irans. In gedanklicher Verlängerung sind sie mit der Hoffnung verbunden, auch künftigen Problem- und Verdachtsfällen, die sich aus dem wachsenden Wunsch zusätzlicher Staaten nach ziviler Nutzung der Nukleartechnik ergeben könnten (Türkei, Saudi-Arabien u.v.a.m.), prophylaktisch einen Riegel vorschieben zu können. Dabei wird aber oft vorschnell darauf gesetzt, dass sich jene Staaten, die "legitimerweise" die Nukleartechnik (zivil) nutzen, als "Haves", sich darauf einigen könnten, welchen Staaten die Nutzung dieser Technologien gar nicht oder nur eingeschränkt nutzen dürfen (zivile / militärische "Have-Nots"). Vorschläge dieser Art riskieren letztlich eine weitere Schwächung des NVV-Regimes, weil sie davon ausgehen, dass Staaten vor dem internationalen Recht dauerhaft "ungleich" sein könnten – ein Widerspruch in sich. Der NVV zielt letztendlich auf eine Aufhebung der (zeitweiligen) Unterscheidung von Haves und Have-Nots im militärisch-nuklearen Bereich. Er kann nicht mit Nichtverbreitungsregeln gestärkt werden, die auch bei der zivilen Nutzung der Nukleartechnik eine dauerhafte Unterscheidung zwischen legitimen Haves und Have-Nots einführen würden.

3.3. Rüstungskontrolle und Nichtstaatliche Akteure

Nichtstaatliche oder substaatliche Akteure, die zur Anwendung organisierter Gewalt fähig sind, spielen in den Konflikten der Gegenwart eine ständig wachsende Rolle. Dies trifft für so unterschiedliche Akteure zu wie Terrorgruppierungen, Befreiungsbewegungen oder bewaffnete Kräfte eines regionalen Clanchefs, der organisierten Kriminalität, eines transnationalen Konzerns oder aber Söldnerfirmen und private Militärdienstleister. All diese nichtstaatlichen Akteuren werden von der traditionellen Rüstungskontrolle weder erfasst noch berührt. Im günstigsten Fall greifen Exportkontrollregeln für sie, also Nichtverbreitungsregeln. Rüstungskontrolle wird bislang ausschließlich als zwischenstaatliches Gestaltungsinstrument genutzt und verstanden. Das ist auf der einen Seite verständlich, da Staaten nur mit Staaten völkerrechtlich verbindliche Verträge auf Gegenseitigkeit abschließen, nicht aber mit substaatlichen Partnern. Auf der anderen Seite entsteht angesichts der wachsenden Bedeutung der nichtstaatlichen Akteure ein substantielles rüstungskontrollpolitisches Regulierungsdefizit, über das sich auch Staaten echauffieren können, wenn sie selbst bestimmten Regeln unterworfen sind, nicht aber der Gegner in einem asymmetrischen Konflikt. Während einerseits anerkannt wird, dass rechtliche Verregelung hilfreich sein könnte, fehlt andererseits scheinbar ein gangbarer Weg.

Einen Königsweg, mit dem zum Beispiel kurzfristig bewaffnete Terrorgruppen zur Einhaltung des humanitären Kriegsvölkerrechtes veranlasst werden könnten, gibt es sicher nicht. Trotzdem bieten sich Chancen, um nichtstaatliche Gewaltakteure rüstungskontrollpolitisch einzuhegen. Folgende Ansatzpunkte könnten sich z.B. als geeignet erweisen:

• Befreiungsbewegungen betrachten sich oft als legitime Regierungsmacht der Zukunft für ein staatliches Territorium. Sie können deshalb ein Interesse haben, schon heute nachzuweisen, dass sie sich als künftige Regierung völkerrechtskonform verhalten würden. Insbesondere mit Blick auf das humanitäre Kriegsvölkerrecht und das Verbot bestimmter Waffen, die unterschiedslos wirken, z.B. Antipersonenminen, besteht die Chance, solche bewaffnete Gruppierungen zur Einhaltung völkerrechtlicher Verträge zu ermutigen. Dass dies nicht aussichtslos sein muss, zeigt "Geneva Call", ein Zusammenschluss von 34 nicht-staatlichen Akteuren, die sich als Befreiungsbewegungen verstehen und sich verpflichtet haben, das Verbot der Produktion, Lagerung und des Einsatzes von Antipersonenminen und ähnlich wirkenden Munitionen einzuhalten. Zu den Selbstverpflichtungen, die sie eingingen, gehören auch die Zerstörung vorhandener Bestände, also ein Abrüstungsschritt, sowie Möglichkeiten der Verifikation und Sanktionierung von Verstößen.
• Private Militärdienstleister, Söldnerfirmen und Sicherheitsdienste unterliegen der Gesetzgebung ihrer Herkunftsstaaten. Gleiches gilt für Konzerne, die bewaffnete Sicherheitsdienste beschäftigen. Dies gibt den Herkunftsländern die Möglichkeit, solche nicht-staatlichen Akteure rechtsverbindlich in Rüstungskontrollregime und humanitäres Kriegsvölkerrecht einzubinden und den Akteuren für ihre Einsätze außerhalb des eigenen Territorium vorzugeben, dass sie die Regeln des Herkunfts- und des Einsatzlandes zu beachten haben, bzw. bei konfligierenden Regeln im Rahmen der jeweils restriktiveren Regeln agieren müssen. Erstrebenswert wäre darüber hinaus ein international gültiger Code of Conduct, mittels dessen verbindlich Mindeststandards für die nationalen Gesetzgebungen und die Implementierung aller relevanten völkerrechtlicher Regelungen vorgeschrieben werden. Jedem Staat sollte darüber hinaus das Recht zu strengeren Regelungen gewährt werden und auf internationaler Ebene ein Vergleich der besten und wirksamsten Regelungen (best practice) mit Vorbildcharakter ermöglicht werden. Mit Blick auf das humanitäre Kriegsvölkerrecht und das Verbot bestimmter Waffen, die unterschiedslos wirken, müssten wirksame Fortschritte möglich sein. Auch skeptische Regierungen, wie die der USA, denken nach den jüngsten Zwischenfällen im Irak über strengere Vorgaben nach.
• Rüstungsexportkontrolle und sanktionierende Maßnahmen können, wenn in der internationalen Gemeinschaft breit mitgetragen, ebenfalls wirksame Instrumente sein, mit denen es möglich ist, nichtstaatliche Gewaltakteure und ihr Handeln zu beeinflussen. Da es sich hier nicht im engeren Sinne um "rüstungskontrollpolitische" Instrumentarien handelt, sei nur auf die grundsätzliche Möglichkeit hingewiesen, Verstöße gegen rüstungsexportkontrollpolitische Regelungen durch nichtstaatliche Akteure mit Sanktionen zu belegen und entsprechende Mechanismen auszuarbeiten. Im Bereich der internationalen Terrorismusbekämpfung wird ähnliches bereits angewandt.

4. Optionen für die Bundesrepublik Deutschland

Rüstungskontrolle, Abrüstung, Nichtverbreitung und effizientem Multilateralismus werden in der deutschen Außen- und Sicherheitspolitik große Bedeutung zugemessen. Deutschland profitiert sicherheitspolitisch von diesen Instrumenten schon lange. Effizienter Multilateralismus diene deutschen Interessen und signalisiere die fortwährende Einbindung der Bundesrepublik in multilaterale Kontexte sowie den Verzicht auf nationale Alleingänge. Auch künftig dürfte es im Interesse deutscher Regierungen liegen, an dieser Politik festzuhalten. Somit lohnt es zu fragen, welche Beiträge Deutschland im Blick auf die Wiederbelebung rüstungskontroll- und abrüstungspolitischer Prozesse und Instrumente heute leisten könnte. Auch hier beschränken wir uns auf die oben genannten Beispiele:

• Konventionelle Rüstungskontrolle: Die Bundesrepublik gehört seit geraumer Zeit zu jenen Staaten, die zu einer baldigen Ratifizierung des AKSE-Abkommens bereit sind. Allerdings will sie darüber auch keinen Streit mit anderen NATO-Partnern riskieren. Deshalb blieb die deutsche Bereitschaft bislang politisch folgenlos. Angesichts russischer Überlegungen, das KSE-Regime aufzugeben, könnte die Bundesregierung ihrem Interesse an der Aufrechterhaltung dieses Regimes und der baldigen Ratifizierung nicht nur deutlich Ausdruck verleihen, sondern auch Vorbereitungen für eine Initiative zu einem dritten KSE-Abkommen angehen. Dazu können die nationale Vorbereitung geeigneter Fragestellungen, Analysen über die potentiellen Vorstellungen, Wünsche und Tabus anderer KSE-Staaten und Versuche vorläufiger Antworten auf die o.g. Fragen gehören. Darüber hinaus böte es sich an, erste Konsultationen zu dem Gesamtkomplex eines potentiellen dritten KSE-Abkommens mit anderen Vertragspartnern zu führen. In Konsultationen mit Russland kann das weiter bestehende deutsche Interesse an der Aufrechterhaltung des KSE-Regimes und einer Weiterführung europäischer Transparenzmaßnahmen mit dem Ziel gemeinsamer Sicherheit in Europa und nicht vor, sondern gemeinsam mit Russland zu organisieren, erneut verdeutlicht werden. Solche Konsultationen können nicht nur helfen, Moskauer Erwartungshaltungen besser zu verstehen, sondern auch dazu beitragen, dass Russland die Bedenken seiner kleinen Nachbarn frühzeitig versteht. So würde zum einen ein Beitrag dazu geleistet, dass sich die Rahmenbedingungen für die Zukunft der Rüstungskontrolle nicht weiter verschlechtern, zum anderen aber auch ein Set von Bausteinen für einen weiteren KSE-Vertrag zusammengetragen, das es zu einem späteren Zeitpunkt erlauben könnte, die Initiative zu einem solchen Vertrag mit recht konkreten Vorschlägen für dessen Inhalte und Regelungen zu begleiten.
• Nukleare Rüstungskontrolle und Nichtverbreitung: Auch wenn die Bundesrepublik nicht über eigene Atomwaffen verfügt, so kann sie doch einen eigenständigen Beitrag zur Stärkung von nuklearer Abrüstung und Nichtverbreitung leisten. Dass dies möglich ist, zeigte im Kontext der Entstehung des INF-Vertrages der deutsche Verzicht auf die Nuklearraketen vom Typ Pershing-Ia und deren Modernisierung. Erst dieser Verzicht ermöglichte die Erweiterung der Null-Lösung zur doppelten Null-Lösung, also die Einbeziehung von Raketen mit 500-1.000 Kilometer Reichweite in das Abkommen. Derzeit bietet sich ein Schritt ähnlicher Tragweite an: Die Bereitschaft zum Verzicht auf die technisch-nukleare Teilhabe im Rahmen der NATO. Im Rahmen dieses Konstruktes kann die deutsche Luftwaffe im Kriegsfall US-Nuklearwaffen einsetzen. US-Nuklearwaffen lagern in Deutschland nur noch zur Aufrechterhaltung dieser Option. Zur Zeit ist vorgesehen, die nukleare Rolle einfach auslaufen zu lassen, wenn die Tornado-Kampfflugzeuge in den nächsten beiden Jahrzehnten endgültig außer Dienst gestellt und durch nicht-nukleare Eurofighter-Flugzeuge ersetzt werden. Eine sichtbare, positive Auswirkung auf Rüstungskontrolle, Abrüstung und Nichtverbreitung wäre damit kaum verbunden. Würde die Bundesrepublik dagegen rechtzeitig vor der NVV-Überprüfungskonferenz 2010 ihre politische Bereitschaft erklären, auf die Option der nuklearen Teilhabe zu verzichten, so könnte dies mehrere positive Wirkungen haben. Erstens könnten sich andere NATO-Staaten, die die nukleare Teilhabe praktizieren, der deutschen Initiative anschließen. Zweitens könnte es zu einem Abzug der verbliebenen substrategischen Nuklearwaffen der USA aus Europa kommen, die damit ihre wichtigste militärische und politische Funktion verlieren würden. Damit würde drittens jene Bedingung erfüllt, die Russland seit Jahren offiziell zur Vorbedingung für Gespräche über die Abrüstung taktisch bzw. substrategisch nuklearer Waffen macht: Jeder Nuklearwaffenstaat sollte all seine Atomwaffen auf eigenem Territorium lagern. Derzeit sind die Länder der nuklearen Teilhabe in der NATO weltweit die einzigen, die Nuklearwaffen eines anderen Staates beherbergen. Zudem könnte der Verdacht ausgeräumt werden, dass die NATO-Staaten mit der Nuklearen Teilhabe gegen ihre Verpflichtungen aus Artikel I und II den NVV verstoßen – ein Verdacht, den die Mehrheit der Mitglieder des NVV seit etlichen Jahren hegt. Schließlich könnte dieser Schritt dazu beitragen, dass bei der nächsten Überprüfungskonferenz für den NVV eine neue tragfähige Balance zwischen Schritten zur Stärkung der nuklearen Abrüstungsverpflichtung und Schritten zur Stärkung der Nichtverbreitung gefunden werden kann.
  Selbstverständlich sollte die Bundesregierung andere Initiativen zur Stärkung der Nichtverbreitung, die sie bereits verfolgt, weiter entwickeln. Ein Beispiel dafür ist die Initiative für eine Multilateralisierung ziviler nuklearer Brennstoffkreislaufanlagen z.B. zur Urananreicherung, die Außenminister Steinmeier bereits seit einiger Zeit verfolgt.
• Rüstungskontrolle und Abrüstung unter Einbeziehung nicht-staatlicher Akteure: Dieses "neue" Thema bedarf angesichts seiner wachsenden Bedeutung dringend der genaueren Analyse und der Entwicklung konstruktiver rüstungskontrollpolitischer Ideen. Soweit bekannt, werden bislang nur von einigen Nichtregierungsorganisationen sehr beschränkte Ressourcen für erste praktische Initiativen wie "Geneva Call" aufgewendet. Für systematische Forschungs- und Untersuchungsarbeiten zur Eruierung weiterer praktischer Optionen fehlen dagegen die Mittel. Auch wenn kaum mit kurzfristig hochwirksamen und mit Blick auf alle potentiellen nichtstaatlichen Gewaltakteure nutzbaren Ergebnissen zu rechnen ist, dürfte es sehr sinnvoll sein, die rüstungskontroll- und abrüstungspolitischen Optionen in diesem Bereich systematischer zu erforschen. Mit Blick auf die Einbindung von Befreiungsbewegungen, die sich als künftige Regierungen von Staaten betrachten oder im Blick auf private Militärdienstleister, die nationalen Gesetzgebungen unterliegen, sind Fortschritte schon im Rahmen international gültiger Vereinbarungen möglich. Deutschland kann finanzielle Mittel bereitstellen, um die systematische Erforschung der Problematik anzugehen, mögliche Initiativen zu eruieren und erfolgversprechende Initiativen mitzufinanzieren, die von anderen entwickelt werden.

Abschließend gilt es, eine Frage zu betrachten, deren Bedeutung zumeist unterschätzt wird: Die der Gestaltung der politischen Tagesordnung, also des Faktors "Zeit".

5. Die Zeit konstruktiv nutzen

Rüstungskontrolle und Abrüstung sind ebenso wie die Nichtverbreitungspolitik wesentliche Gestaltungsinstrumente einer auf effizienten Multilateralismus und die Verrechtlichung internationaler Beziehungen ausgerichteten Politik. Sie liegen deshalb sowohl im Interesse deutscher als auch europäischer Sicherheitspolitik. Wer diese Politikinstrumente erfolgreich wiederbeleben will, muss bereit sein, politisch offensiv und die Zukunft planend vorzugehen. Die Analyse der gegenwärtigen Krise der Rüstungskontrolle hat unter anderem gezeigt, dass auch die Befürworter dieser Instrumente nolens volens einen Beitrag zu Entstehung und Vertiefung der Krise leisten können, wenn sie sich zu sehr auf das gerade Machbare und die Verteidigung des rüstungskontrollpolitischen Acquis beschränken. In politischen Kräfteparallelogrammen oder Kräftepolygonen verschiebt sich die Resultierende dann leicht zugunsten der Rüstungskontrollgegner und –skeptiker.

Wer Rüstungskontrollpolitik, Abrüstung und Nichtverbreitung wiederbeleben will, muss das Heft des politischen Handelns zurückgewinnen und die Initiative ergreifen. Dabei kann auch die Verfolgung scheinbar utopischer Ziele eine wirksame Kraft sein. Dies zeigt die Geschichte des Ottawa-Prozesses, der zunächst zu einem Verbot von Anti-Personenminen und dann zu einer bis heute wirksamen Dynamik führte, dieses Verbot auf andere unterschiedslos wirkende Munitionen wie Streumunitionen auszuweiten.

Um das Heft des Handelns in Sachen Rüstungskontrolle und Abrüstung zurückzugewinnen, bedarf es vor allem einer verstärkten Bereitschaft zum "Agenda-Setting". Nur, wer auf die Tagesordnung Einfluss nimmt, kann auch hoffen, ernsthaft Fortschritte zu erzielen. Mit einer Politik aus der Defensive, einer reaktiven Politik ist dies kaum möglich. Derzeit ist es noch zu früh, um vorherzusagen, wie die Tagesordnung der Zukunft, also nach den Wahlen in Russland und den USA, im Detail aussehen könnte. Es ist aber nicht zu früh, um schon jetzt dafür zu werben, dass Rüstungskontrolle, Abrüstung und Nichtverbreitung dann wieder eine größere Rolle spielen.

Die Zeit vor und unmittelbar nach den Wahlen kann genutzt werden, um geeignete Initiativen vorzubereiten, die der Wiederbelebung rüstungskontrollpolitischer Ansätze dienen. Dies gilt sowohl für die staatlichen wie für die nicht-staatlichen Akteure, die sich für eine Wiederbelebung der Rüstungskontrolle einsetzen. Frühzeitige Sondierungen mit russischen Partnern aus Wissenschaft und Nichtregierungsorganisationen sowie mit der künftigen russischen Administration, die deutlich vor der künftigen amerikanischen handlungsfähig werden wird, können dabei hilfreich sein. Bei solchen Sondierungen kann dafür geworben werden, dass Russland die Krise der Rüstungskontrolle nicht weiter vertieft, solange unklar ist, wer in den USA künftig die Administration stellt und welche Positionen Washington künftig bezieht. Zugleich können sie genutzt werden, um Themen und geeignete Vorschläge für ein erfolgreiches rüstungskontrollpolitisches Agenda-Setting zu eruieren. Ähnliches gilt für den Dialog mit demokratischen Rüstungskontrollbefürwortern und Think Tanks in den USA: Mit ihnen kann während der Übergangsphase bis zur nächsten Administration diskutiert werden, wie die demokratische Mehrheit in beiden Häusern des Kongresses verhindern kann, dass sich die Krise der Rüstungskontrolle weiter verschärft und der oder die künftige US-PräsidentIn schon heute festgelegt wird. Dass ein solches Vorgehen möglich und sinnvoll ist, zeigt sich bisher am Beispiel der Haushaltsverhandlungen über die Finanzierung der Baumaßnahmen zur Stationierung von Komponenten des amerikanischen Raketenabwehrsystems in Polen und im Blick auf die Finanzierung des Einstiegs in die Entwicklung einer neuen Generation nuklearer Sprengköpfe. Zugleich kann der Dialog mit Befürwortern der Rüstungskontrolle in den USA genutzt werden, um Themen und Initiativen zu eruieren, die aus Washingtoner Sicht einen Beitrag zur Wiederbelebung der Rüstungskontrolle leisten könnten. Schließlich kann er genutzt werden, um einen geeigneten Mix und sinnvolle Verknüpfungen zwischen künftigen Initiativen der Rüstungskontrolle und Abrüstung einerseits und neuen Nichtverbreitungsinitiativen andererseits zu identifizieren. Gerade an letzteren ist man in Washington parteiübergreifend interessiert.

ist freier Journalist und leitet das Berliner Informationszentrum für Transatlantische Sicherheit - BITS