aus: Künftige Möglichkeiten der Rüstungskontrolle
BITS, September 1998

Rüstungskontrollpolitische Optionen: Landminen

von Otfried Nassauer

Rahmenbedingungen

Durch den in Oslo am 18.9.1997 ausgehandelten und am 3.12.1997 in Ottawa zur Zeichnung geöffneten Ottawa-Vertrag sind die Entwicklung, Produktion, Lagerung, der Export und Transfer sowie der Einsatz aller Anti-Personenminen verboten (Artikel 1). Den Vertrag haben mittlerweile 130 Staaten unterzeichnet. 40 Staaten ratifizierten ihn binnen nur 9 Monaten. In Kraft tritt der Vertrag 6 Monate nach Vorliegen von 40 Ratifizierungen. Dies wird nunmehr im März 1999 sein.

Der Vertrag (Convention on the Prohibition of the Use, Stockpiling, Production and Transfer of Anti-Personnel Mines and on their Destruction - APM Convention) verbietet die Entwicklung, Produktion und Lagerung, den Einsatz und den Export von Anti-Personenminen. Die Teilnehmerstaaten verpflichten sich zum einen, ihre Bestände an Anti-Personenminen innerhalb von vier Jahren nach Inkrafttreten der Konvention zu vernichten, sowie zum anderen auf ihrem Territorium oder unter ihrer Verfügungsgewalt stehende, gelagerte und verlegte Anti-Personenminen binnen 10 Jahren zu markieren und zu räumen.

Sollte ein Staat hierzu nicht in der Lage sein, ist eine Fristverlängerung bis zu zehn Jahren möglich (Artikel 5. Absatz 3.). Diese Fristverlängerung kann auch mehrmals gewährt werden (Artikel 5. Absatz 6.). Die Staaten verpflichten sich zur gegenseitigen Hilfeleistung, u.a. bei der Minenräumung und bei der Vernichtung von Depotbeständen. Informationen und Technologien zur Minenräumung sollen aus humanitären Gründen großzügig ausgetauscht werden.

Statt eines herkömmlichen Verifikationsregimes setzt die Minenkonvention auf kooperative Transparenz. Innerhalb von einen halben Jahr nach Inkrafttreten des Vertrages haben alle Staaten ihren Bestand an Anti-Personenminen offenzulegen. Soweit möglich soll die Zahl der gelagerten Minen nach Minentypen aufgeschlüsselt werden. Soweit möglich gilt dies auch für angelegte Minenfelder Die technischen Daten der Minentypen sind bekannt zu geben. Die Angaben sind jährlich bis zum 30. April in Berichten an den UN-Generalsekretär zu aktualisieren (Artikel 7. Absatz 3.). Über den UN-Generalsekretär kann jeder Staat innerhalb von 28 Tagen Klarstellungen zur Einhaltung der Konvention von einem anderen Vertragsstaat verlangen. Diese Auskünfte sind über den Generalsekretär an alle Staaten zu übersenden. Falls es für notwendig erachtet wird, kann zur Klärung der Streitfrage ein außerordentliches Treffen aller Vertragsstaaten einberufen werden. Zur Überprüfung der Implementierung treffen sich alle Vertragsstaaten einmal jährlich. Eine erste Konferenz zur Überprüfung des Vertrages selbst soll fünf Jahre nach dessen Inkrafttreten einberufen werden. Bei Bedarf können durch Mehrheitsbeschluß jederzeit Konferenzen einberufen werden, um Ergänzungen zum Vertrag zu beschließen.

Das Zustandekommen des Vertrages ist in vielerlei Hinsicht denkwürdig und nachahmenswert. Der Anstoß stammt von Nichtregierungsorganisationen, die sich in der International Campaign to Ban Landmines zusammengeschlossen hatten, bald aber Unterstützung von internationalen Organisationen wie dem Roten Kreuz und UN-Organisationen erhielten. Der Vertrag selbst entstand in Zusammenarbeit zwischen einzelnen Staaten, die ihn wünschten, und unter Mitarbeit von NGOs. Er wurde abgeschlossen, obwohl wichtige Großmächte sowie wichtige Produzenten und Nutzer von Anti-Personenminen dagegen opponierten. Trotz einer relativ hohen Zahl von Ratifikationen, die für ein Inkrafttreten erforderlich sind, tritt der Vertrag nach äußerst kurzer Zeit in Kraft. Völkerrechtlich handelt es sich um einen Rüstungskontrollvertrag, der auch starke Züge eines Vertrages aus dem humanitären Kriegsvölkerrecht aufweist.

Er weist aber auch Lücken auf: Panzerabwehrminen, auch solche mit Räumschutz (d.h. einer Vorrichtung, die die Mine zur Explosion bringt, wenn sie z.B. durch eine Person bewegt wird), Minen, die vor allem durch Fahrzeuge zur Explosion gebracht werden, Mehrzweckminen und Flächenverteidigungsminen (auch solche mit Räumschutz) sind von dem Verbot ausgenommen.

Der Einsatz auch solcher Minen wird - zumindest teilweise - durch das verschärfte VN-Minenprotokoll, das Ende dieses Jahres in Kraft tritt, etwas besser reglementiert. Hier liegt die Zahl der Ratifikationen aber deutlich hinter jener des Ottawa-Vertrages zurück.

Rüstungskontrollpolitische Optionen - Ottawa II

Die deutsche Landminenkampagne und die ICBL haben immer für ein Verbot aller Landminen argumentiert und eine zeitweilige Konzentration auf AP-Minen vor allem nur vorgenommen, um den Ottawa-Vertrag schnell zu ermöglichen. Bündnis 90 / Die Grünen haben zu jeder Zeit deutlich gemacht, daß sie für ein vollständiges Verbot aller Landminen eintreten. Dieses Ziel sollten sie auch weiter verfolgen.

Auch in der bundesdeutschen Politik ist allgemein anerkannt, daß längerfristig alle Landminen eliminiert werden sollten. Selbst CSU und FDP gestehen dies zu und sehen Handlungsbedarf in der Zukunft. Um weiteren Fortschritt zu erreichen, muß nunmehr u.a. das Momentum des Ottawa-Prozesses aufrechterhalten werden. Dies bedeutet, zu handeln und nicht nur zu reden.

Zunächst geht es darum, das Unumstrittene im Bezug auf AP-Minen und die Umsetzung des Ottawa-II-Prozesses zu tun, so z.B.

*     die Untersagung der Lagerung und des Transfers von AP-Minen der USA in der Bundesrepublik (BMVg und AA versuchen z. Zt., einen Konflikt mit den USA durch trickreiche Interpretation des Ottawa-Vertrages zu vermeiden und den USA die weitere Lagerung von AP-Minen in Deutschland zu gestatten);

*     die weitere Arbeit und die Entwicklung des erforderlichen politischen Drucks für eine globale Gültigkeit des Ottawa-Abkommens (Wichtige Staaten wie die USA, Rußland, China, Indien, Pakistan und die Türkei haben den Vertrag noch nicht unterzeichnet oder beabsichtigen dies auch nicht. Auch Finnland als EU-Staat hat nicht gezeichnet, aber bislang gemeinsame EU-Aktivitäten nicht blockiert.);

*     die Bemühungen um und Finanzierung von Projekten der Minenräumung zu verstärken (Die bisherige Vergabepraxis, die einen deutlichen Schwerpunkt bei Vergaben an Industrie und industrienahe Vereinigungen, sowie bei der Förderung Erprobung neuer, nicht immer vielversprechender, mechanischer Minenräummittel der Rüstungsindustrie zeigt, gilt es allerdings zu überprüfen; hier haben sich in der Vergangenheit erhebliche Schwächen gezeigt.);

*     systematische, auch konzeptionell-planerische Hilfestellungen für besonders stark verminte Länder zu entwickeln, damit diese ihrer Verpflichtung zur Entminung ihres Territoriums nachkommen können; die Bundesrepublik könnte hier ein Patenschaftsmodell zwischen Industriestaaten und betroffenen Staaten entwickeln und selbst durch Übernahme von ein oder zwei solchen Patenschaften mit gutem Beispiel vorangehen;

*     die Förderung der Erprobung und ggf. Entwicklung ausgewählter neuer vielversprechender Technologien zur Verbesserung von Minendetektion und Minenräumung nicht grundsätzlich aufzugeben.

Die deutliche Intensivierung der Minenräumung, die einen Bestandteil der Verpflichtungen des Ottawa-Vertrages darstellt, hat zudem eine positive Nebenwirkung. Neben Minen stellen nicht-explodierte Munitionen, also Blindgänger aller Art, eine nicht zu unterschätzende Gefahr für die Zivilbevölkerung in ehemaligen Kriegsgebieten dar. Auch Blindgänger können noch Jahrzehnte nach Ende eines Konfliktes ungewollt explodieren. Diese auch UXO genannten Munitionen werden gleichberechtigt bei der Minenräumung beseitigt. Zumindest ehemals verminte Gebiete sind nach einer fachgerechten Räumung somit auch munitionsfrei. Dies aber ist die Voraussetzung für eine gefahrlose Nutzung. Von Flächen, die nie als vermint galten, gleichwohl aber Blindgängermunition enthalten, kann dies nicht gesagt werden. Zwei vorläufige Schlußfolgerungen sind hier zu ziehen:

Erstens: Die Bedeutung dieser doppelten Aufgabenstellung bei der Minenräumung wird - gerade auch bei der Bewertung der Leistungsfähigkeit von Minendetektions- und Räumtechnologien - leicht vergessen bzw. hintangestellt. Dies hat in der Sache keine Berechtigung.

Zweitens: Es sollte geprüft werden, ob bei der Förderung humanitärer und/oder entwicklungspolitisch motivierter Räumprojekte eine Verminung als zwingende Voraussetzung für eine Förderungswürdigkeit angesehen werden muß. Es könnte im Einzelfall sinnvoll und effektiver sein, auch Räumprojekte zu fördern, bei denen diese Voraussetzung nur für Teilflächen oder gar nicht gegeben ist.

Schließlich wird über die anläßlich der Gipfelkonferenz der Neutralen und Nichtalliierten im September 1998 in Durban ergangene Aufforderung an die kriegführenden Mächte des 2.Weltkrieges nachzudenken sein, bei der Räumung jener Landminen zu helfen, die sie damals auf dem Territorium anderer Staaten gelegt haben. Noch heute machen beispielsweise Millionen Panzerminen aus den deutsch-britischen Schlachten in Nordafrika große Teile Libyens und Ägyptens zu Sperrgebieten. Die Bundesrepublik, als Rechtsnachfolger des Staates, der den 2. Weltkrieg begann, hat hier eine besondere Verantwortung, in einen Dialog einzutreten.

Auf dem Wege zu Ottawa III

Handeln bedeutet aber auch zu signalisieren, daß der Ottawa-Prozeß bei AP-Minen nicht stehen bleiben wird. Auch die nach Ottawa weiterhin legalen Minen sind Mitverursacher der durch Landminen verursachten humanitären Katastrophe - und dies in einem oft stark unterschätzten Maße. Es gibt eine Reihe unilateraler deutscher Handlungsmöglichkeiten, die in etwa Vorläuferschritten des Ottawa-Abkommens für AP-Minen entsprechen und jeweils die Option der Multilateralisierung und Verrechtlichung mit einschließen. Mit ihnen kann der Prozeß der Ausweitung des Minenverbotes befördert werden:

1.    Die Bundesrepublik erläßt ein nationales Verbot des Exportes von Panzerabwehrminen, Mehrzweckminen und anderen heute noch legalen Minentypen, sowie der Komponenten und Verlegesysteme für diese Minen; sie wirbt für die Umsetzung in eine Gemeinsame Aktion im Rahmen der GASP der Europäischen Union. - Vielleicht ein gutes Vorhaben für die Zeit der deutschen Ratspräsidentschaft in der EU.

2.    Die Bundesregierung bindet sich durch eine Selbstverpflichtung, künftig Landminen und Minenverlegesysteme, die bei der Bundeswehr außer Dienst gestellt werden, grundsätzlich zu vernichten, nicht aber weiterzugeben oder zu verkaufen. - Auch dieser Schritt kann auf EU-Ebene in eine Gemeinsame Aktion überführt werden bzw. später in eine internationale vertragliche Regelung Eingang finden.

3.    Die Bundesregierung verzichtet auf die Weiterführung des Vorhabens "Flächenverteidigungsmine" und beschließt ein Moratorium/Verbot hinsichtlich der Einleitung neuer Entwicklungsvorhaben im Bereich der Landminentechnologie. Auch hier kann die Multilateralisierung im Rahmen einer Initiative zu einer gemeinsamen Aktion der EU ergriffen werden, die der Weiterentwicklung der Landminentechnologie in sinnvoller Weise einen Riegel vorschiebt.

4.    Eine gründliche Untersuchung und Neubewertung der Rolle heute noch legaler Minen im Kontext veränderter sicherheitspolitischer und militärischer Rahmenbedingungen kann unter Beteiligung militärischer und ziviler Fachleute durchgeführt werden. Diese Neubewertung wird zur Grundlage einer neuerlichen Untersuchung über das Verhältnis des militärischen Nutzens dieser Minen zu den humanitären und militärischen Gefahren, die von ihnen ausgehen, gemacht.

5.    In einem weiteren Schritt beschließt die Bundesregierung ein vollständiges Moratorium für die Beschaffung neuer Landminen. Sie sucht auch hier um Unterstützung in der EU nach. Das Moratorium kann zu einem dauerhaften, politischen bindenden Verzicht ausgeweitet werden.

6.    Die Bundesrepublik begleitet den Prozeß hin zu Ottawa III durch die Vergabe von Mitteln für geeignete Projekte von NGOs und Forschungseinrichtungen, die den Beitrag von Antifahrzeug- und Antipanzerminen zu der durch Landminen verursachten humanitären Katastrophe untersuchen und aufbereiten, sowie für die öffentliche Diskussion den Handlungsbedarf sichtbar machen. Auch hier bietet sich eine Zusammenarbeit mit anderen Staaten der EU, aber auch mit besonders stark verminten Staaten an. Eine Kooperation mit Ägypten im Hinblick auf die o.g. Weltkrieg-II-Minen könnte hier zudem ein politisches Signal in die richtige Richtung sein.

7.    Für ein schlußendlich zu erreichendes rechtlich bindendes internationales Abkommen über ein Verbot aller Landminen bietet der Ottawa-Vertrag vermutlich den geeigneten historischen und rechtlichen Rahmen. Die Bundesregierung sollte früh prüfen lassen, ob einer Erweiterung dieses Vertrages im Rahmen der inhärenten Anpassungsklauseln auf andere Landminentypen große juristische oder politische Probleme entgegenstehen. Sie sollte im Kontext der jährlichen Treffen der Vertragsmitglieder regelmäßig prüfen, wie groß deren Bereitschaft zu einer Erweiterung ist und wann diese groß genug ist, um einen aussichtsreichen Vorstoß zu unternehmen. Die Mitarbeit anderer EU-Staaten bei einem solchen Vorgehen wäre sicher vorteilhaft.

Auch im Vorfeld und Verlauf der Verhandlungen in Wien und Genf über das VN-Waffenprotokoll und später nochmals im Vorfeld des Ottawa-Abkommens hat die EU mehrere gemeinsame Aktionen in der GASP (Exportmoratorium, Exportverzicht) durchgeführt und den Versuch unternommen, ihre Politik abzustimmen, um einen Anreiz für schnelleren Fortschritt zu ermöglichen. Dieses Verfahren bietet sich auf dem Weg zu einem Verbot der nach Ottawa noch legalen Landminen erneut an. Ob in einem ersten Schritt lediglich Pkt. 1 (und den implizit enthaltenen Pkt. 2) zum Gegenstand einer GA gemacht werden, oder auch Pkt. 3 eingeschlossen wird - ein deutliches Signal gegen den Eindruck vieler Dritte-Welt-Staaten, der industrialisierte Norden wolle seine High-Tech-Minen auf möglichst lange Zeit von allen Verbotsbemühungen ausnehmen - ist eine Frage des politischen Fingerspitzengefühls.

Es ergibt sich damit - ähnlich wie in der Vergangenheit bei AP-Minen - die Möglichkeit, durch einseitige nationale Selbstbeschränkung auf eine freiwillige einseitige multilaterale Selbstbeschränkung und schließlich auf international bindende multilaterale Abkommen hinzuwirken.

Munitionen

Selbst ein Verbot aller Landminen führt nicht automatisch zu einem Ende der humanitären Problematik der explosiven Hinterlassenschaften in ehemaligen Kriegsgebieten (s.o.). Viele andere Explosivkörper und Munitionen tragen zu diesem Problem mit bei. Insbesondere nach dem Einsatz von sogenannten Schütt- und Submunitionen ist das Vorkommen großer Mengen von Blindgängern mit hohem Gefährdungspotential für die Zivilbevölkerung auch noch nach längeren Zeiträumen ein bekanntes Phänomen.

In den kommenden Jahren wird es vor allem darauf ankommen, für den Bereich der Munitionen und Submunitionen Neuregelungen in den Bereichen humanitäres Kriegsvölkerrecht und Rüstungskontrolle zu entwickeln. Die Regeln des humanitären Kriegsvölkerrechtes reflektieren weitgehend den Technologiestand der ferneren Vergangenheit und greifen deshalb heute nur sehr eingeschränkt. Sie sind zudem vor allem unter rüstungskontrollpolitischen, nicht aber unter humanitären Gesichtspunkten geschaffen worden. Es gibt kaum internationale Regelungen oder Regelungsversuche. Im Rüstungsexportrecht gibt es kaum spezifische Einschränkungen für den Munitionssektor. Von Rüstungskontrollabkommen sind Munitionen bislang praktisch nicht erfaßt.

Auch der Stand der Forschung läßt es zur Zeit noch nicht zu, hier umfassende und konkrete Vorstellungen über mögliche, künftige rechtliche Regelungen zu machen oder im Einzelnen zu diskutieren. Vielmehr steht die Forschung am Beginn einer notwendigen Bestandsaufnahme, die in die Untersuchung und Konzeption möglicher Neuregelungen rechtlicher Art münden kann und sollte. Dazu bedarf sie möglichst bald der Unterstützung. Zu klären ist:

*     Welche humanitären Probleme rufen Blindgänger und hier insbesondere Schüttsplitter- und Submunitionen hervor? Welchen Umfang hat die Problematik und wie groß ist der Handlungsbedarf?

*     Welche anderen Munitionstypen können unter humanitären Gesichtspunkten als besondere Risikofaktoren identifiziert werden?

*     Welche sicherheitspolitischen Risiken entstehen, weil es keine Begrenzungen des Munitionshandels gibt?

*     Welche Ansätze im Kontext

a)    traditioneller Rüstungskontrolle

b)   des humanitären Kriegsvölkerrechtes und

c)    von Maßnahmen zur Reduzierung von Nachfrage und Angebot

sind vielversprechend, um hier zu einer Eindämmung der Problematik  
beitragen zu können?

*     Wie sind Angebot und Nachfrage auf dem Munitionsmarkt strukturiert und welche Schritte sind geeignet, die Entwicklung auf diesem Markt positiv zu beeinflussen?

*     Welche Möglichkeiten der Reduzierung des Angebotes können unter welchen Voraussetzungen ergriffen werden? Kann beispielsweise eine zunächst einseitige, dann multilateral freiwillige und später von wichtigen Staaten getragene, rechtlich bindende Regelung geschaffen werden, die eine Selbstverpflichtung zur Delaborierung von gebrauchter Überschußmunition vorsieht?

*     Welche Schritte sind notwendig, um durch Schaffung von Öffentlichkeit, öffentlicher Diskussion und Bewegung auf der politischen Ebene zu raschen Fortschritten zu kommen?

  (aus: Otfried Nassauer: Künftige Möglichkeiten der Rüstungskontrolle, Berlin, BITS, September 1998)