von Daniel Messelken
Gerade im Hinblick auf die anstehende Erweiterung der Europäischen Union im kommenden Mai werden erneut Fragen der Europäischen Integration in den Mittelpunkt rücken. Die Chancen, die eine vertiefte Integration für Europa mit sich bringt, werden gerne und oft präsentiert. Die Risiken und auch die Vorbedingungen für eine wünschenswerte Integration geraten in den Hintergrund. Insbesondere die Vertiefung der justiziellen und polizeilichen Kooperation, die etwa bereits durch den gemeinsamen Haftbefehl allgemein oder die Maßnahmen zur Terrorismusbekämpfung im Speziellen in der Praxis umgesetzt wird, muss an Bedingungen geknüpft werden. Sie darf nicht als Selbstzweck verstanden werden. Die Angleichung der Rechtssysteme darf eben nicht zu einem kleinsten gemeinsamen Nenner führen, sondern muss den hohen Maßstäben genügen, die etwa durch die Europäische Erklärung der Menschenrechte gesetzt werden. Gleiches gilt für jede einzelne Maßnahme. Wenn sie auch auf den ersten Blick unwichtig und ohne großen Einfluss scheinen mögen, besteht doch immer die Gefahr, dass einmal gemachte Ausnahmen sich zur Regel entwickeln und schließlich auf andere Bereiche übergreifen. Natürlich – und damit finden wir uns auf das eingangs erwähnte Dilemma zwischen Freiheit und Sicherheit zurückgeworfen – muss auch die elementare Sicherheit der Bürger geschützt werden. Bedrohungsanalysen dürfen nicht unterschätzt, aber auch nicht überschätzt werden, gerade auch weil sie so oder durch Folgemaßnahmen zum Selbstläufer werden können. So sollte in Europa die Frage der "islamistischen Bedrohung" einer echten und ernsthaften Analyse unterzogen werden und in ihrer derzeitigen allgemeinen Form in Frage gestellt werden. Mit einer konkreten Analyse eventueller Bedrohungen ausgestattet sollten stattdessen die Möglichkeiten und Chancen am (kritischen) Dialog orientierter Politik neu bewertet werden. Nur am Rande sei hier daran erinnert, dass die EU seit 1992 unter dem Stichwort "Barcelona-Prozess" eine Partnerschaft mit den Mittelmeeranrainerstaaten anstrebt. Diesen und andere vergleichbare aber versandete Prozesse gilt es zu erneuern. Statt die Freiheit zugunsten einer vermeintlichen Sicherheit einzuschränken, könnte auf diese Weise Sicherheit auch mit und gerade durch Freiheit gewonnen werden. Umso genauer sollte die Debatte um die Terrorismusbekämpfung weiter beobachtet werden. Der Interpretationsspielraum der Terrorismus-Definition und anderer Maßnahmen der Antiterrorismus-Politik ist aufgrund der in ihr immer enthaltenen politischen Komponente weit gesteckt und leicht zu missbrauchen. Nicht nur durch terroristische Anschläge von Außen droht den europäischen Demokratien und ihren Grundprinzipien Gefahr. Auch von Innen, durch eigene Handlungen, können freie und offenen Gesellschaften ihre Grundprinzipien in Frage stellen und ihrer eigenen Gefährdung zuarbeiten.
Diese Briefing Note wurde verfasst von Daniel Messelken, Universität Leipzig, im Rahmen eines Forschungsaufenthalts am Berliner Informationszentrum für Transatlantische Sicherheit (BITS).
[1] Diese Briefing Note entstand größtenteils während eines Forschungsaufenthalts am BITS im August und September 2003. Für wertvolle Kommentare und Anregungen bei der Arbeit an dieser Studie danke ich Otfried Nassauer, Christopher Steinmetz und Gerhard Piper. [2] Joschka Fischer in seiner Rede "Europa und die Zukunft der transatlantischen Beziehungen" an der Princeton University am 19.11.2003. http://www.auswaertiges-amt.de/www/de/ausgabe_archiv?archiv_id=5088 [3] Ausführlich dazu Albrecht (2003). [4] Vgl. Stein / Meiser (2001): 34 f. [5] Vgl. Stein / Meiser (2001): 35 f. Eine ausführlichere Übersicht über verschiedene Strategien findet sich auch bei Bassiouni (2001) in der Einleitung. [6] Frankreich, Deutschland, Italien, Großbritannien, Portugal, Spanien. [7] Auf wen diese oft bemühte Aussage zurückgeht, ist in der Literatur umstritten. [8] Den letzten Versuch dazu hat Indien im Jahr 2000 unternommen (UN Doc. A/C.6/55/1, 28.08.2000). Neben unterschiedlichen Einstellungen und Erfahrungen spielen hier natürlich auch handfeste politische Interessen (vor allem der Großmächte) eine entscheidende Rolle. Schließlich müsste dann die Unterstützung so genannter Konterrevolutionäre etc. sonst in einigen Fällen als Unterstützung terroristischer Aktivitäten gelten. [9] Gal-Or (1985): 38. Meine Hervorhebung. [10] European Treaty System (ETS) No. 90. Im Jahr 2002 durch das Ergänzungsprotokoll ETS No. 190 erweitert. Der Rahmen des Europarates wurde damals gewählt, da die Europäische Gemeinschaft (EG) zu diesem Zeitpunkt nur eine Wirtschaftsunion war und keine politischen Befugnisse besaß. [11] Explanatory Report zur ECT vom 27.01.1977, Absatz 12. [12] Inter alia ETS No. 24, 86, 89 (European Convention on Extradition & Additional Protocols) und ETS No. 30, 99 (European Convention on Mutual Assistance in Criminal Matters & Additional Protocol). [13] Die Achtung der Menschenrechte wird als Garantie für einen fairen Prozess angesehen. [14] Vgl. ECT, Explanatory Report, Ziff. 12. [15] Im Artikel 1 der ECT werden 6 Gruppen von Delikten genannt: [16] Ohne Einschränkung ist die Auslieferungsvereinbarung daher nur zwischen Deutschland, Großbritannien, Belgien, Österreich, Spanien und Liechtenstein in Kraft getreten (Vgl. Gal-Or (1985): 324). Eine Liste der Unterzeichnerstaaten und der Wortlaut der gemachten Vorbehalte findet sich auf der Seite des Europarates unter der Rubrik Verträge/Treaties (http://www.coe.int). [17] So unter anderem auch Stein (1980): "Das Ziel, mittels dieser Konvention im Rahmen des Europarates wirksame Maßnahmen zur gemeinsamen Abwehr des Terrorismus zu ergreifen, erwies sich damit als unerreichbar." (S. 314) [18] Auch der Versuch, die ECT mit einem Zusatzabkommen (Dubliner Übereinkommen von 1979) wenigstens auf der kleineren Ebene der EG-Mitgliedsstaaten wirksam zu machen, scheiterte an unterschiedlichen politischen Vorstellungen. Vgl. Stein (1980). [19] Beschlossen auf dem EG-Gipfel der Justiz- und Innenminister im Dezember 1975 in Rom, offiziell dann am 26. Juni 1976 in Luxemburg gegründet. TREVI ist das Akronym für die Bezeichnung der Gruppe: Terrorism, Radicalism, Extremism and VIolence. Auch in Anlehnung an den Tagungsort Rom, wo die Gründung beschlossen wurde. [20] An der Gründung waren die Deutschland, die BENELUX-Staaten, Frankreich, Irland, Dänemark und Großbritannien beteiligt. Es ging zunächst um Informations- und Erfahrungsaustausch, gemeinsame Nutzung von Daten, etc. Vgl. Knelangen (2001): 88 ff. [21] Vgl. etwa Knelangen (2001): 89. [22] Vgl. Stein / Meiser (2001): 40. [23] Muguruza (2001): 235. [24] Zum letzten Punkt vgl. z.B. Gueydan (1997): 101. [25] Art. K1, Nr. 9, Vertrag von Maastricht. [26] Zu Europols Zuständigkeitsbereich gehört Drogen-, Waffen- und Menschenschmuggel, Geldwäsche und Geldfälschung (insbes. Euro), Menschenhandel und Straftaten im Zusammenhang mit Terrorismus. [27] Die Zahlen über Budget und Mitarbeiter sind zusammengestellt aus offiziellen Europol-Angaben (Jahresberichte), sowie aus weiteren Informationen von statewatch.org und dem Bericht des Select Committee on the European Union des House of Lords vom 28.01.2003 mit dem Titel Europol’s Role in Fighting Crime. Die Angaben über Personal schwanken zwischen den einzelnen Quellen stark, die höchsten Angaben macht die Behörde aber selber. [28] Die einschlägigen Verträge sind neben der Europol-Konvention das Protokoll zur Immunität der Europol-Mitarbeiter und das Protokoll über die Interpretation der Europol-Konvention durch den EuGH. Dazu sowie zu Vor- und Nachteilen einer eventuellen vollen Integration Europols in die dritte Säule vgl. z.B. Lavranos (2003): 260 f. und 272 ff. [29] Ratsbeschluss veröffentlicht im OJ C 26, 30.01.1999, S. 22. Da der Streit um diesen Zuständigkeitsbereich zunächst nicht zu klären schien, sollte eine Lösung in dieser Frage vertagt werden und Europol keine Kompetenzen im Bereich Terrorismusbekämpfung erhalten. Mit der Einigung im Dezember 1998 konnte der Disput dann aber doch gelöst werden. [30] Vgl. Baldus (2002): 122 f. [31] Vgl. Europol-Abkommen Art. 3 sowie Baldus (2002): 124 f. [32] Baldus (2002): 129. [33] Die Debatte um die Zukunft Europols wird z.Zt. auf vielen Ebenen und in vielen Beiträgen diskutiert. Stellvertretend seien genannt: Baldus (2002) und Storbeck (2003). Einige Beiträge und wertvolle Analysen liefert auch www.statewatch.org. [34] Convention on simplified extradition procedures. (OJ C 78, 30.03.1995, S. 2ff.). [35] Convention relating to extradition between member states of the EU. (OJ C 313, 23.10.1996, S. 11 ff.). [36] Stein / Meiser (2001): 38. [37] Bericht des Ausschusses (Berichterstatterin: Viviane Reding): A4-0368/96. [38] Entschließung des EP: OJ C 55, 24.02.1997, S. 27 ff. [39] Neben Erklärungen des Europäischen Rates sind in der Erklärung des EP vor allem einige internationale (UN-) Abkommen zum Schutz der zivilen Luftfahrt, zu Auslieferungsbestimmungen und der Terrorismusbekämpfung erwähnt. [40] OJ C 55, 24.02.1997, S. 27 ff. [41] Wiener Aktionsplan: OJ C 19, 23.01.1999, S. 1-15., Schlussfolgerungen des Rates von Tampere 15./16. Oktober 1999. [42] Ratsbeschluss zur Gründung Eurojusts vom 28.02.2002 (2002/187/JI), veröffentlicht im OJ L 63 vom 06.03.2002, S. 1-13. [43] Vgl. Eurojust Annual Report 2002. http://www.eurojust.eu.int/ [44] Dokument A5-0273/2001, Absatz X. [45] Vgl. Vennemann (2003): 16. Ähnlich Muguruza (2001): 237 und andere. [46] KOM (2001) 521 und KOM (2001) 522. Eingebracht wurde die Vorlage von B, F, E und UK nach dem Vorbild des britischen "Terrorism Act 2000" und in Umsetzung des Art. 31 (e) EUV. [47] A5-0397/2001. Bericht vom 14.11.2001 über die Vorschläge der Kommission für die Rahmenbeschlüsse zur Terrorismusbekämpfung und für einen europäischen Haftbefehl. [48] Im ersten Entwurf der Kommission war die Definition von Terrorismus äußerst weit gefasst, was dazu geführt hätte, dass Teilnehmer an Demonstrationen wie in Genua und Göteborg pauschal als Terroristen hätten qualifiziert werden können. [49] Meines Erachtens kann aus der Tatsache, dass diese Position lediglich als Minderheitenmeinung erwähnt wurde, nicht geschlossen werden, dass die Mehrheit des EP für die Gegenposition gewesen ist. Vielmehr könnte die mögliche Brisanz und die starke Formulierung der als Minderheitenmeinung angeführten Position dazu geführt haben, dass diese keine Mehrheit unter den Abgeordneten gefunden hat. Diplomatische Rücksichtnahme auf die USA hat bei der Entscheidung sicherlich ein Rolle gespielt. [50] A5-0397/2001, S. 57. [51] 2001/930/GASP und 2001/931/GASP, veröffentlicht im OJ L 344, 28.12.2001, S. 90-92 und 93-96. [52] Auffällig ist, dass schon in der ersten Liste aber auch noch in der zuletzt am 12.09.2003 aktualisierten Fassung (2003/651/GASP) alle aufgeführten europäischen Personen Mitglieder der ETA sein sollen. Die IRA wird als terroristische Organisation auch geführt, jedoch sind keinen Einzelpersonen dieser Organisation auf den Listen erwähnt. Vielleicht zeigt sich hier ein Fortbestehen der Differenzen, die oben im Zusammenhang mit den Kompetenzen von Europol kurz angesprochen worden sind. [53] Dies betrifft etwa die kolumbianischen FARC oder die kurdische PKK. Auch könnte man vermuten, dass nun Waffenlieferungen, die zur Bekämpfung der aufgeführten Gruppen dienen, leichter mit Hilfe der EU-Regeln legitimiert werden können. [54] Das EP hatte in dem Verfahren nur beratende Funktion und musste lediglich konsultiert werden. An der eigentlichen Entscheidung war es nicht beteiligt. [55] Das EP war in der Frage zweimal (am 29.11.2001. und 06.02.2002) konsultiert worden und hatte bei der ersten Konsultation substanzielle Änderungen gefordert. [56] In 2001/931/GASP heißt es "eine Regierung" statt "öffentliche Stellen" im zweiten Absatz des weiter unten zitierten Abschnittes. [57] OJ L 164, 22.06.2002, S. 4., auch schon im Gemeinsamen Standpunkt des Rates 2001/931/GASP vom 27.12.2001, veröffentlicht in OJ L 344, 28.12.2001, S. 93-96. [58] Vgl. ausführlicher zu den Problemen der Definition: Brown (2002). [59] So zum Beispiel Anderson / Apap (2002): 7. [60] Vgl. Margue (2002): 263 f. [61] Punkt 2.3 Schlussfolgerungen und Aktionsplan der außerordentlichen Tagung des Europäischen Rates am 21.09.2001. [62] 2002 handelte es sich laut Statewatch um 3,16 Mio. Euro zusätzlicher Mittel. Das entspricht einer Aufstockung um knapp 7% gegenüber dem ursprünglich vorgesehenen Budget. [63] Vgl. Baldus (2002): 132 ff. [64] Vgl. dazu den Europol-Jahresbericht 2002 und den Kommentar von Statewatch dazu (http://www.statewatch.org/news/2003/may/03europol.htm, URL 06.11.2003). [65] Die Aktualisierungen einiger Dokumente (wie der Terroristenliste) sind hier nicht berücksichtig. Eine ausführlichere Übersicht findet sich bei Den Boer (2003): 8 ff. Eine am 08.02.2002 aktualisierte Liste gibt es auf der Seite von Statewatch: www.statewatch.org/observatory2d.htm (10.11.2003). [66] Den Boer (2003): 15. [67] CONV 850/03. Da es sich nur um einen Entwurf handelt, bleibt abzuwarten, inwieweit er in geltendes Recht umgesetzt werden wird, auch wenn sich die großen Staaten bereits gegen Änderungen ausgesprochen haben. Die Konferenz der europäischen Regierungen Ende 2003 wird darüber einen ersten Aufschluss geben. Diese Arbeit wurde vor Abschluss der Regierungskonferenz über den Verfassungsentwurf abgeschlossen und konnte daher etwaige dort beschlossene Änderungen nicht berücksichtigen. [68] CONV 850/03, Artikel 42. [69] CONV 850/03, Artikel III-231. [70] CONV 850/03, Artikel III-210. Meine Hervorhebung. [71] Die so genannten Petersberg-Aufgaben wurden im Juni 1992 vom Ministerrat der WEU beschlossen, die Namensgebung erinnert an den Tagungsort nahe Bonn. In ihnen werden – ergänzend zu den Beistandsverpflichtungen im Falle eines erlittenen Angriffs z.B. im Rahmen der NATO – mögliche militärische Aufgaben festgelegt. Diese wurden in den EU-Vertrag mit aufgenommen und umfassen "humanitäre Aufgaben und Rettungseinsätze, friedenserhaltende Aufgaben sowie Kampfeinsätze bei der Krisenbewältigung einschließlich friedensschaffender Maßnahmen". (Art. 17 Paragraph 2 (ehemals Artikel J.7) des EU-Vertrags.) Als Teil des EU-Vertrages sind sie auch integraler Bestandteil der ESVP. [72] Vgl. dazu Benoit (2002): 308 f. [73] Solana, Javier: Ein sicheres Europa in einer besseren Welt. Vorgestellt am 20.06.2003 in Thessaloniki. S.11 f. http://ue.eu.int/pressdata/DE/reports/76257.pdf. Beschlossen auf dem EU-Gipfel am 12.12.2003 (http://ue.eu.int/solana/docs/031208ESSIIDE.pdf). [74] Ebd. [75] Etwas überspitzt lassen sich Konkurrenz-Verhältnisse z.B. zwischen militärischer Aufrüstung und der Sicherung der Menschenrechte ausmachen, die beide als Verfassungsaufgabe festgelegt sind. [76] Wenn die Unterschiede zwischen den Rechtssystemen und der Rechtspraxis erst einmal beseitigt sind und vergleichbare Maßstäbe in den betroffenen Ländern geschaffen sind, steht die Einführung eines gemeinsamen Haftbefehls beinahe zwangsläufig und logisch am Ende dieser Entwicklung in Richtung eines europäischen Staates bzw. engeren Staatenverbundes. [77] Für die EU birgt die Verlagerung der Antiterrorismuspolitik in den intergouvernemental geführten Bereich der Außen- und Verteidigungspolitik aus der Sicht einer angestrebten Vergemeinschaftung auf dem Weg zu einem Staat Europa zudem das Risiko der thematischen Renationalisierung, auch "issue disintegration" genannt. Diese Termini beschreiben die Rückübertragung von Bereichen, die bereits weitgehend vergemeinschaftet waren, in den Bereich der intergouvernementalen Zusammenarbeit. Eine spätere Vergemeinschaftung kommt dann einer Rück-Rückübertragung gleich und steht erneut vor den Problemen, die sich bei der Vergemeinschaftung stellen. [78] Im Juni 2003 sind nach teilweise geheimen Verhandlungen zwei Abkommen zwischen der Europäischen Union und den Vereinigten Staaten von Amerika über (1) Auslieferung und (2) Rechtshilfe unterzeichnet worden. Beide veröffentlicht im OJ L 181 vom 19.07.2003, S. 27-42. Zur Vorgeschichte und den geheimen Verhandlungen siehe http://www.statewatch.org/news/2002/jul/11Auseu.htm (15.11.2003). [79] Vgl. speziell für die hier behandelte Thematik etwa Margue (2002): 281. [80] Der EU-Justiz-Kommissar Vitorino, zitiert in Den Boer (2003): 1. Meine Übersetzung. [81] Vgl. auch weiter oben die Entwicklung von den Ad hoc TREVI-Gruppen zu Europol. [82] Dies gilt etwa für die Ausweitung der Kompetenzen Europols, die nur mit einer Verbesserung der parlamentarischen Kontrollmöglichkeiten einhergehen kann. Vgl. dazu z.B. Baldus (2002); Lavranos (2003). [83] Gnesotto (2001). Meine Übersetzung. [84] Den Boer (2003): 11. Meine Übersetzung. [85] Howorth (2002): 1. Hervorhebung im Original. Vgl. auch Duke (2002): 160 f. [86] Gemeinsame Erklärung der außerordentlichen Ratsversammlung vom 21.09.2001 [87] Grant (2002): 135. [88] Vennemann (2003): 17. [89] Gnesotto (2001). Meine Übersetzung. [90] Den Boer (2003): 19. [91] Mit dem Begriff einer "Sicherheitspolitik aus einem Guß" umschreiben Mitarbeiter des Berliner Informationszentrums für Transatlantische Sicherheit die Notwendigkeit, alle zivilen, nichtmilitärischen aber auch militärischen Wirkmöglichkeiten der Außen- und Sicherheitspolitik (wie z.B. Sanktionspolitiken, Entwicklungspolitik, Außenhandels- und Wirtschaftspolitik, internationale Finanzpolitik, Rüstungskontrolle klassische Diplomatie und klassische militärische Mittel) zu einem integrierten, wirkungsorientierten Ansatz zu vernetzen. Diese Notwendigkeit besteht auf nationaler wie auf europäischer Ebene. Vgl. Nassauer, Otfried et.al. (2002) oder Nassauer, Otfried (2003). [92] Solana, Javier: Ein sicheres Europa in einer besseren Welt. Vorgestellt am 20.06.2003 in Thessaloniki. http://ue.eu.int/pressdata/DE/reports/76257.pdf [93] Eine ausführliche Analyse möglicher und bestehender datenschutzrechtlicher Probleme, vorgelegt Anfang Oktober 2003 vom Joint Research Centre der Europäischen Kommission mit dem Titel "Security and privacy for the citizen in the Post-September 11 digital age: A prospective overview." findet sich unter http://www.jrc.es/home/publications/publication.cfm?pub=1118 (09.11.2003) [94] Zu diesem Punkt siehe zum Beispiel Den Boer (2003), Guilt (2003) und die aktuelle Doppelausgabe No. 49/50 (August 2003) von Cultures et Conflits (http://www.conflits.org/). [95] So der Titel der ersten Vorlage, Dok. Nr. 5712/02. [96] Ausführlicher zu diesem Vorgang: http://www.statewatch.org/news/2003/apr/16spainterr.htm (09.11.2003)
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